一文看懂PPP+EOD模式的概念、類型、操作步驟和運作邏輯

摘要：政府和社會資本合作（PPP）模式正掀起綠色轉型的實施熱潮，生態導向開發（EOD）模式是PPP模式轉型的重要路徑之一。促進項目提升自身盈利能力，減少項目對政府財政的依賴，有利于實現綠色發展。為促進“PPP+EOD”模式的推廣，本文對該模式的提出背景、實施方式、主要類型和內在邏輯進行了剖析，并從制度協同、能力提升、市場培育、金融支持四方面提出了模式推廣建議。

目前，我國正全面推動綠色發展，需要明確目標和路徑。一方面，要明確加快城市綠色低碳基礎設施建設目標；另一方面，要充分發揮市場配置資源的作用，進一步加強政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式。這要求PPP模式從重視“物有所值”的經濟價值，轉向關注“以人為本”“以碳為本”的社會效益。生態導向開發（Ecology-Oriented Development，EOD）模式是PPP模式探索綠色轉型的重要路徑之一，有助于實現可持續發展。在生態環境部《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號）（以下簡稱《通知》）的引導下，EOD模式日漸成為環保領域投融資創新的流行模式?！锻ㄖ访鞔_了EOD模式的定義，即EOD模式是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合、統籌推進、一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化的一種創新性的項目組織實施方式。

EOD模式應用于PPP項目的運作方式也被稱作“PPP＋EOD”模式，其能幫助項目提升自身盈利能力，減少項目對政府財政的依賴，促進PPP項目的長期可持續運行。因此，有必要深入探究“PPP＋EOD”模式的運作和邏輯，分析“PPP＋EOD”模式應用的環保投融資機制創新機理，推動“PPP＋EOD”模式真正成為解決環保產品供給不足問題和實現綠色發展的有效手段。

綠色發展理念推動“PPP＋EOD”模式發展

黨的十八大以來，我國生態文明建設邁上新臺階，綠色發展成為全社會共識?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要加快發展方式綠色轉型、大力發展綠色經濟、構建綠色發展政策體系，從而推動綠色發展。綠色發展是指在生態環境容量和資源承載力的約束條件下，將環境保護作為實現可持續發展重要組成部分的一種新型發展模式。但是，中國特殊的國情決定了環保問題無法等到經濟發達之后再開始治理。環境閾值一旦被突破，其對經濟社會的影響將不可估量。因此，中國必須走經濟與環境雙贏的發展道路，將環保行動和資金投入轉化為促進產業結構調整、培育新經濟增長點的動力。綠色發展相關的產業培育將成為中國經濟增長的新引擎。在這一背景下，PPP模式的綠色轉型正是落實綠色發展理念的有益嘗試。

PPP模式的綠色轉型符合當下流行的環境—社會—治理（Environmental-Social-Governance，ESG）投資準則，強調在投資過程中兼顧財務效益和環境效益。實際上，我國PPP領域已經發生了重要轉變。根據財政部PPP項目庫統計，截至2022年5月，污染防治與綠色低碳項目累計入庫5935個、投資額為5.7萬億元，分別占入庫項目總和的57.5%和35.0%。其中，簽約項目4442個、開工建設項目2926個，分別占項目庫同類口徑的56.4%和56.7%?？梢?，污染防治與綠色低碳項目日漸成為PPP項目的主流，占全庫項目的一半以上。而且，項目的簽約和開工效率也很高，這表明這類項目無論是關注度還是質量都受到了業界認可。但與此同時，仍有不少綠色發展相關的PPP項目沿用工程投資建設思路，通過資金的大規?？焖偻度雭硗苿庸こ探ㄔO。這不僅違背了生態環境治理周期長、回報低的行業規律，還導致了大量企業因資金投入過快、過大而陷入經營不佳的境況。究其原因，這類項目沒有建立起與生態環境治理及綠色發展相適應的投資回報機制，過度依賴政府付費或補貼，在近年各地財力緊缺的形勢下，勢必難以為繼。

綠色發展理念要求將生態環保產業化、經濟化，并將產業發展綠色化、低碳化，這對PPP模式的綠色轉型提出新的要求。在這一背景下，“PPP＋EOD”模式應運而生。作為一種新型的項目交付模式，“PPP＋EOD”模式可以成為推動環保投資結構優化、實現綠色投資高質量發展的重要方式。生態環境部于2021—2022年連續兩年向地方征集EOD試點項目方案，目前已評選出100余個EOD試點項目，其中不乏實施“PPP＋EOD”模式的項目。

“PPP＋EOD”模式主要能有效解決兩個核心難題。第一是解決公益性生態環境治理項目的不可融資性難題。PPP模式能鎖定政府對項目的資金或管理支持，提升項目成功落地實施的概率。EOD模式為公益性的生態環境治理項目和相關聯的產業收益架起橋梁，提升項目的可融資性。這不僅能在一定程度上解決生態環境治理項目融資難的問題，還能提升生態環境治理項目自身的“造血”能力，有助于推動環保投融資領域的潛在價值向項目的經濟價值轉化。第二是解決生態產品價值轉化機制不健全導致的低投資回報難題。生態環境治理項目的投入與生態環境改善帶來的價值提升之間存在一定程度的割裂。通過PPP模式競爭性引入專業化、高效化的社會資本，再通過EOD模式將收益性差的生態環境治理項目和收益豐厚的關聯產業或區域開發項目授予同一社會資本，從而提高社會資本的投資動力，激發其創新活力，實現價值的有機轉化?！癙PP＋EOD”模式的實施將有助于拓寬環保投融資渠道，提高社會資本參與生態環境治理的積極性。

“PPP＋EOD”模式的實施方式和主要類型

“PPP＋EOD”模式具有PPP模式和EOD模式各自的特征。前者表明兩個主體的合作方式，回答“誰來做”的問題，后者表明合作內容的組織形式，回答“做什么”的問題。同時，“PPP＋EOD”模式又體現兩者相結合的特色，能發揮兩者各自的優勢。為更好地理解“PPP＋EOD”模式“怎么做”，下文分別闡述該模式的實施方式和主要類型。

“PPP＋EOD”模式的實施方式

“PPP＋EOD”模式的實施方式主要體現在項目管理、收益關聯和運作步驟三個方面。

（1）項目管理

“PPP＋EOD”模式不是對一個單體項目的運作管理，而是對多個項目的集群管理，屬于項目群組織模式。根據生態環境部的定義，“PPP＋EOD”模式至少包含生態環境治理項目（以下簡稱“依托項目”）和關聯產業兩大類型。每一類項目下還可以包含多個子項目，比如依托項目（河道治理）＋關聯產業（港口輪渡＋房地產＋生態旅游＋自來水銷售等），合計3～5個子項目，通過關聯產業形成溢價回收。

PPP模式和EOD模式的結合有兩種思路，分別是局部子項的結合和整體捆綁的結合。前者是個別項目打捆采用PPP模式，PPP項目再和關聯產業形成EOD模式；后者是全部項目打捆采用PPP模式，子項目之間則通過EOD模式形成收益關聯，政府通過PPP項目合同對項目進行風險共擔和收益共享。

（2）收益關聯

“PPP＋EOD”模式所關聯的預期收益也包括兩種方式，分別是區域收益和項目收益。其中，區域收益也是廣義的項目收益，它是指當地通過生態環境治理，改善區域整體形象，促進區域整體價值提升，進而通過區域土地升值、旅游客流加大、網絡經營帶來規模效應等方式轉化為項目的關聯收益。項目收益是指通過生態環境治理，提升特定對象的形象和生態價值，包括礦山修復、河道治理、產業園綜合整治或市政設施綜合整治等。這類產業可以通過區域內土地指標置換、特色產業發展、旅游業態創新等方式轉化為項目的關聯收益。

（3）運作步驟

“PPP＋EOD”模式的運作可劃分為三個步驟。

統籌規劃。以生態建設作為實施載體，統籌山水林田湖草沙的系統治理，遵循生態系統的整體性、系統性及其內在規律，結合區域產業培育重點、城鄉可持續發展需要等開展項目統籌規劃。這一步驟主要明確PPP應用范圍，謀劃實施方案編制、物有所值評價等PPP前期立項工作，以及籌劃方案論證、項目入庫、社會資本采購等PPP模式實施工作。

產業融合。這一步驟既要對生態環境治理項目投入成本和產出效用做分析測算，又要識別融合收益潛力大、發展基礎好的關聯產業，兩者缺一不可，而且兩者之間的關聯建立在資金平衡和時序恰當的前提下。這一步驟主要制定EOD試點申報方案及實施計劃，包括項目所在區域規劃編制、收益測算、投融資合作對接等環節。

一體化實施。通過精心組織和謀劃，合法合規地實施投資和融資；通過專業化運營實現關聯產業收益補貼生態環境治理投入，保證項目具備持續盈利能力。這一步驟又具體分為三個環節：一是重構生態網絡，通過山水林田湖草沙的環境治理、生態修復、綜合整治，為城市發展創造良好的生態基底，帶動區域土地或產業增值；二是整體提升城市環境，通過城市局部或整體的布局優化、設施完善、特色打造，為關聯產業運營提供優質條件；三是打通項目投資回報通道，通過產業導入、人才引進、政策優惠等手段，將前期的環境整治和城市治理效益轉化為項目收益，實現項目合理的投資回報。

“PPP＋EOD”模式的主要類型

當前，“PPP＋EOD”模式的實施主要包含三種類型。

（1）生態整治修復和旅游產業的捆綁融合

這類項目天然具備有效融合、收益關聯和一體化實施的條件，是EOD的典型項目。其以生態整治提升工程為核心投入，以森林品質提升、流域水環境綜合治理等為目標，打造良好山水林田湖草生態環境，從而為關聯的旅游產業發展奠定基礎，構建“大生態、大健康、大旅游”等產業組合發展投融資模式，實現“治理投入＋旅游反哺”的收益動態平衡。

這類項目主要采用大融合的思路推進PPP模式，即整體或部分的依托項目和關聯產業設計為PPP模式。這是因為項目前期資金投入主要用于生態整治修復，后期的資金回流主要是旅游門票收入、配套商業租賃收入及停車場等公共設施經營收入。一方面是生態整治修復無法建立使用者付費機制，另一方面是旅游產業無須前期大投入，因此，大融合的PPP模式能提升EOD模式實施和成功的預期，從而提升金融機構和市場對項目的評判價值。

（2）礦山治理修復和資源綜合利用產業的關聯融合

這類項目能合規實施EOD模式的前提是明確礦產等資源的主體責任，確保資源利用權益的合規獲得。這類項目以歷史遺留礦山或廢棄工礦場地的生態環境治理為核心投入，以生態修復、環境提升和流域治理達標等為目標，圍繞礦山周邊進行綜合開發，實現整體投入與產出平衡。

由于礦山治理修復后難以建立使用者付費機制，這類項目主要采用大融合的思路推進PPP模式。這類項目的前期投入以礦山修復、土地整治、配套產業園設施改造更新為主，后期的資金回流主要依靠關聯的自然資源綜合利用、土地升值轉讓、循環經濟產業園經營、廠房租賃銷售及特色礦山公園運營等收入。

（3）市政設施綜合整治和關聯特色產業的捆綁融合

這類項目成為EOD項目的前提是要關注子項目之間的有效融合程度并確保由同一個市場主體實施。這類項目以統籌大氣、水、固體廢物、土壤生態環境綜合治理為核心投入，實施污水處理、供水工程、垃圾填埋、垃圾焚燒發電、水庫改造、生活污泥再利用、鹽堿地改良示范、土壤土質改善、工業燃氣集中制氣等系列項目，以統籌發展特色產業等關聯項目為支撐，通過延長產業鏈、開拓相關市場、大力引入人才等措施，實現區域整體溢價增值，提升人民群眾獲得感和滿意度。

這類項目主要在市政設施建設中采用PPP模式，加大政府的全過程支持力度，然后充分發揮社會資本的創新活力，加大對生態農村農業產業、生態環保產業、醫療康養產業等關聯產業的投入，從而獲得特色產業（如菌草、棉花、藥材、農產品等）、醫療康養產業等項目收入。

“PPP＋EOD”模式實施的內在邏輯

“PPP＋EOD”模式實施的背后有較為緊密的邏輯，分別是環保產業兼具商業性和公共性，以及通過一定的模式創新來實現外部效益內部化，將環境治理的公共價值內化為項目層面的商業價值，從而提高對社會資本和金融機構的吸引力。

產業經營特征是具有穩定凈現金流

由于環保產業的經營權具有自然壟斷特性，社會資本方一旦拿到政府的特許經營權，就基本不存在市場競爭風險。相比其他競爭性項目而言，環保產業資產一旦建成，便具有穩定的凈現金流。但是，環保產業要求社會資本在初期有能力融得大量資金來投入工程建設，這需要社會資本和金融機構對項目具有較高的投融資回收預期，然后基于運營期穩定的現金流設計形成與之相適應的交易結構和融資產品。如果沒有運營期穩定凈現金流的預期，那么社會資本和金融機構的投融資興趣必然不高。

首先，環保產業形成運營期穩定凈現金流的前提是建立收費機制。伴隨國家對污染治理的日益重視，各個領域逐步建立起收費機制，包括污水處理、生態治理、生活垃圾處理、危險廢物處理、醫療廢物處理、可再生能源及資源化利用等，這成為“PPP＋EOD”模式得以實施的前提條件。

其次，“PPP＋EOD”模式通過將生態環境治理項目與關聯產業和資源捆綁打包，逐步建立起穩定的投資回報機制。我國現階段合規實施PPP項目的要求是項目設施建成后要有使用者付費機制。許多早期上馬的綠色環保PPP項目建成后并沒有真正穩定的凈現金流，原因是地方財力不足，無法按契約承諾按期支付費用，或是預期的人口和產業發展不足，無法形成預期的使用者付費規模。根據生態環境部的試點政策，EOD模式能將公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合、有機關聯，從而幫助一些難以為繼的PPP項目走出困境。

最后，“PPP＋EOD”模式能有效激發社會資本的創新活力。EOD項目更容易獲得國家開發銀行等金融機構的貸款。如果EOD試點項目中有一些子項目是PPP模式，那么還要通過PPP項目合同接受當地政府的績效監管，這有助于進一步提升項目運作的規范性，從而提升現金流的穩定性。因此，PPP和EOD兩種模式的有效融合，能提升社會資本對公益性資源的投入意愿。此外，公益性項目和經營性關聯產業的捆綁，也有助于提升金融機構為兩類項目同步放貸的意愿，這對于項目的順利實施有很大促進作用。

運作核心原理是外部效益內部化

“PPP＋EOD”模式的運作原理是有效發揮PPP和EOD兩種模式的效用，從而實現政府投資帶動作用和社會資本創新活力的有效結合。一方面，PPP模式能發揮政府資金的帶動和引導作用。政府資金以資本金注入為主要方式，加強對項目的股權投資，有助于提高項目資本金比例，優化資金結構，還有助于政府深度了解項目運作情況，提高項目的透明度和負責任程度。另一方面，EOD模式能激發項目自身的收益和社會資本的動力，讓“專業的人做專業的事”。EOD理念的運作要求將生態環境治理導向貫穿于項目投融資的全過程和全方面，包括規劃、建設、運營等各個階段，以及生態環境、產業結構、基礎設施、城市布局等各個方面。

上述兩個模式效用的底層經濟邏輯是外部效益內部化，即政府通過PPP模式向生態環境治理項目投入資金，起到帶動和引導作用并引入社會資本，然后通過EOD理念提前謀劃將生態環境治理帶來的經濟社會效益經由一定路徑轉化為項目收益，從而激發社會資本活力，實現環保投融資的機制創新。這種外部效益的內部化既可以是把生態環境治理后的城市基礎設施經營收益反哺到生態環境治理資金投入中，也可以是把生態環境治理和相關空間及產業開發整體打捆、同步實施。這兩種收益實現方式有所不同。前者是先治理后反哺，其投資回報是讓參與生態治理的企業提前鎖定收益權屬，實現生態治理產業化，或者是允許社會資本在修復后的土地范圍內進行生態康養、生態文旅及城市休閑等多元綜合開發，將生態資產效益擴展至城市開發運營領域，從而實現收益。后者是同步投入經營，其投資回報是在實施生態治理的同時，將騰退出的生態空間充分利用，發展生態旅游產業，形成旅游經營收益和周邊房屋設施租賃收益或者是在農村生態治理的同時，開發利用農業價值，從而實現收益。

模式生效條件是生態環境治理的正外部性

“PPP＋EOD”模式運作的生效條件是生態環境治理的投入確能產生正外部性。多數環保設施和服務是地方性公共產品，建成后能在地方轄區范圍內產生正外部性，表現為促進區域經濟社會發展和區域價值提升。但是，如果環保設施建成或生態環境治理后沒有產生正外部性，甚至帶來負外部性，那么“PPP＋EOD”模式的實施將無法成功。比如，個別景觀工程不僅前期投入大，還無法帶來預期的關聯收益，沒有讓資金優先用于最需要的環保領域，將導致投資失敗。還比如，如果生態環境治理的效用為私人享用，那么也無法形成正外部性，還損害公眾利益，投資回報難以閉環。

因此，“PPP＋EOD”模式的實施要摒棄過去“攤大餅”式的發展理念，也要揚棄傳統的加快建設投資邏輯，以優化資源配置為原則，加強前期的充分論證和深度謀劃。通過前期的大量精力和智力投入，確保生態環境治理的正外部性，為項目在實施過程中充分利用正外部性奠定基礎。

“PPP＋EOD”模式推廣的展望及建議

當前，我國環保領域尚未形成以“PPP＋EOD”模式為引領的政府引導、企業主體、市場運作的投融資格局。為實現環保和經濟雙贏，真正實現綠色發展，有必要從制度協同、能力提升、市場培育和金融支持四個方面加以完善，實現“PPP＋EOD”模式的推廣。

建立部門協同的制度保障體系

“PPP＋EOD”模式是PPP和EOD兩種組織方式的強強聯手。利用好兩種制度安排的各自優勢，能發揮出超過兩種模式各自單獨作用的效用?！癙PP＋EOD”模式要求社會資本先期投入大量資金治理生態環境、建設基礎設施、開發或更新城市，再通過事先約定的交易結構開展產業和城市經營，將形成的收益反哺到先期投入，從而實現投資的合理回報。該模式能穩定推廣的前提是社會資本對投資回報有穩定預期。只有健全的制度保障體系，才能為“PPP＋EOD”模式推廣“保駕護航”。因此，“PPP＋EOD”模式成為可置信投融資機制創新的基本前提是消除相關部門制度的“藩籬”，實現制度的協同推進。財政部、國家發展改革委等多個部門已逐漸構建了“法律規范＋政策保障＋操作指引”三位一體的PPP全生命周期制度體系，為PPP項目規范實施提供了制度保障。同時，生態環境部、國家開發銀行等多個部門合作形成了EOD模式的投資指引和金融支持相關指導意見，為EOD試點項目有序運作提供了操作依據。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的制度保障任務就落在多個部門的協同上，以實現多種制度的有序銜接和融合。

提升社會資本的集成管理能力

“PPP＋EOD”模式的宗旨是實現“綠水青山”向“金山銀山”的轉化。那么，更好發揮市場配置資源作用，積極引導和鼓勵社會資本投入是“PPP＋EOD”模式推廣的必然要求。“PPP＋EOD”模式的實施要求社會資本具有集成管理能力，即通過流程再造，對不同的業務管理模塊進行集成和系統化管理。

各地“PPP＋EOD”模式實施以“股權合作＋社會資本”為主要方式，即地方政府通常授權一家地方國有企業作為出資人代表，與競爭引入的社會資本合資設立項目公司，再由項目公司統籌實施運作項目。在這一運作方式中，承擔集成管理能力的多為地方國有企業，而不是社會資本。這既不利于釋放社會資本的組織能動性，也無助于培育社會資本的集成管理能力。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的能力提升重點是培育企業集成管理能力，以實現各類資本的高效合作和共贏。

健全關聯產業的市場收益機制

“PPP＋EOD”模式的本意是建立環保投資回報機制，推動產業綠色發展轉型。將EOD理念應用于PPP項目，能有效減少項目的政府付費或可行性缺口補助，這有利于PPP項目的推進實施。“PPP＋EOD”模式的關聯產業收益機制是新生事物，當前關聯產業的前景還不明朗。比如，有些項目關聯光伏或風能的發電收益，那么光伏和風能等清潔能源產業的市場完善程度很大程度上決定了這一類“PPP＋EOD”項目的可持續性。再如，有的項目是關聯產業園區的廠房銷售和租賃收益，那么房地產市場的景氣程度和相關產業的發展情況決定了這一類“PPP＋EOD”項目的前景。

“PPP＋EOD”模式處于起步階段，關聯產業的市場收益前景還不明朗，相應機制也還不健全。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的關鍵是跟蹤試點項目發展，從中篩選出更適合這一模式的項目收益機制，以實現若干機制的穩定和規模化發展。

加大綠色金融的創新支持力度

“PPP＋EOD”模式實施需要大量的資金投入和支持。當前入庫的EOD試點項目有明確的金融支持政策導向，但具體到每個項目上，金融機構提供信貸支持仍需要對每個子項做單獨的盡職調查，信貸支持效率較為低下、規模也沒有做大?！癙PP＋EOD”模式的優勢在于擁有政府和社會資本簽署的PPP項目合同以及相應的納入當地預算的財政支出責任或項目預期長效收益作為保障。

我國已建立綠色金融體系，構建起涵蓋綠色信貸、綠色投行、綠色租賃、綠色投資、綠色理財等多元化的綠色金融產品和服務體系。為引導金融資金流向“PPP＋EOD”模式，有必要加大對綠色金融的創新支持力度，引入國際先進的ESG評價理念，通過資金支持政策等方式實現模式的規范有序推廣。展望未來，“PPP＋EOD”模式推廣的金融創新方向是充分適應“PPP＋EOD”模式的長周期特征，引導保險資金等長期資金更多配置于這類資產，以實現多元資金的長期穩健發展。